Dossier Recht op Opvang


Aan de hand van de afgelopen jaren op onze website verschenen berichten biedt dit dossier een beknopt historisch overzicht van de juridische en politieke ontwikkelingen rond het basisrecht op voeding, kleding en onderdak. 
Dat werd eerst voor kinderen gerealiseerd in de vorm van de Gezinsopvanglocaties van het COA, en vele jaren later ook voor volwassenen, in de vorm van gemeentelijke en particuliere noodopvang-voorzieningen die bekend zijn geworden onder de noemer 'bed,bad,brood'.
 

Geen kinderen op straat – ontstaan van Gezinsopvanglocaties (GOL’s)

 

Een coalitie van NGO’s o.l.v. Defence for Children diende een klacht in bij het Europees Comité voor Sociale Rechten (ECSR) van de Raad van Europa tegen het op straat zetten van (gezinnen met) kinderen. De klacht werd op 27 februari 2010 gegrond verklaard: Nederland schendt hiermee het Europees Sociaal Handvest (ESH): 
02-03-10  Raad van Europa: Nederland schendt Europees Sociaal Handvest

De Nederlandse overheid weigerde echter hieraan gevolg te geven. De Rechtbank Den Haag gaf op 15 april 2010 de Dienst Terugkeer & Vertrek nog toestemming een asielzoekster uit Angola met haar drie kinderen uit de Vrijheids Beperkende Locatie Ter Apel (VBL) op straat te zetten:
20-04-10  Rechtbank Den Haag negeert uitspraak ECSR : moeder met kinderen op straat

Het Gerechtshof Den Haag vernietigde in hoger beroep deze uitspraak van de Rechtbank en oordeelde dat zowel op basis van internationale verdragen zoals het ESH, het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind  (IVRK) als op basis van Nederlands recht (!) kinderen niet op straat mochten worden gezet:
29-07-10  Hof Den Haag : Justitie mag geen  kinderen op straat zetten

Dat was echter voor de Nederlandse overheid, i.c. minister Leers kennelijk nog niet duidelijk genoeg: de minister ging in cassatie bij de Hoge Raad.
Die bevestigde op 21 september 2012 op niet mis te verstane wijze de uitspraak van het Haagse Hof: het op straat zetten van kinderen is inhumaan en onrechtmatig:
21-09-12  Hoge Raad verwerpt cassatieberoep van de minister

Pas toen ging de Nederlandse overheid over tot het inrichten van Gezinslocaties of GOL’s, speciaal voor uitgeprocedeerde gezinnen met minderjarige kinderen. Katwijk, Emmen en Gilze-Rijen behoorden tot de eerste plaatsen waar een dergelijke voorziening werd gevestigd, nog soberder van karakter dan een gewoon AZC.

 

Volwassenen op straat – noodopvang, BBB, LVV


Omdat volwassenen zonder kinderen echter nog steeds wel op straat werden gezet, heeft de Protestantse Kerk in Nederland, via de koepelorganisatie van Europese Kerken CEC, in januari 2013 een nieuwe klacht ingediend bij het ECSR wegens het onthouden van voeding, kleding en onderdak aan ongedocumenteerden:
08-02-13  PKN klaagt Nederland aan bij de Raad van Europa

Na een half jaar werd de klacht ontvankelijk verklaard:
17-07-13  Klacht PKN tegen de Staat door ECSR ontvankelijk verklaard

In november 2014 werd de uitspraak van het ECSR (die al maanden eerder was gedaan) openbaar gemaakt: Nederland schendt basisrechten van ongedocumenteerde migranten en asielzoekers door hen van voeding, kleding en onderdak uit te sluiten:
10-11-14  Nederland schendt basisrecht op voedsel, kleding en onderdak

Ook nu moest er eerst weer een uitspraak van een Nederlandse rechter aan te pas komen om de ECSR-uitspraak invulling te geven: de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep kwam op 17 december 2014 met de uitspraak dat zogenaamde ‘centrum-gemeenten’ verplicht zijn bed, bad en brood te bieden: 
17-12-14  Uitspraak CRvB verplicht centrumgemeenten bed, bad en brood te bieden

De CRvB sloot daarmee aan bij de op dat moment in de gemeente Amsterdam gangbare praktijk, die dakloze asielzoekers provisorische nachtopvang, douche, ontbijt en een avondmaaltijd bood. Datzelfde werd door de CRvB nu ook opgelegd aan alle centrumgemeenten (die ook de zorg hebben voor Nederlandse dak- en thuislozen).

De rijksoverheid (deze keer in de persoon van verantwoordelijk staatssecretaris Teeven) was opnieuw niet van plan hieraan gevolg te geven: hij wilde wachten op een uitspraak van het Comité van Ministers van de Raad van Europa. Die werd uiteindelijk pas op 15 april 2015 gepubliceerd; zie hieronder.

Op 23 december 2014 oordeelde de Rechtbank Utrecht dat een aanbod voor opvang in een Vrijheidsbeperkende Locatie (VBL) niet voldoet, omdat daaraan immers voorwaarden worden gesteld (‘meewerken aan vertrek’) :
30-12-14  Rechtbank Utrecht: staatssecretaris moet bed,bad en brood verstrekken

Ook veroordeelde de Rechtbank Utrecht de afwachtende houding van Teeven: de uitspraak van het Europees Comité voor Sociale Rechten is juridisch bindend, en daar doet een nog te verwachten politieke uitspraak van het Comité van Ministers niets meer aan af. 

Veel gemeenten in Nederland besloten nu om zelf een BBB-voorziening in het leven te roepen, en staatssecretaris Teeven kwam in januari 2015 de gemeenten toch met een financiële toezegging tegemoet:
20-01-15  Gemeenten krijgen toch vergoeding voor opvang dakloze vreemdelingen

De BBB+ in Groningen ging in maart 2015 van start in het voormalige Formule 1 Hotel, en kwam meteen al onder politieke druk vanuit Den Haag te staan, waar het kabinet 9 dagen en nachten onderhandelde over een ‘bed-bad-brood’ akkoord dat alleen maar een oplossing voor ‘politiek Den Haag’ bood maar niet veel met de lokale realiteit van doen had: 
30-04-15  Bed-bad-brood discussie : Haagse wenselijkheid vs lokale realiteit
en
01-05-15  Bed-bad-brood voorziening in Groningen blijft open

Uiteindelijk werd pas op 15 april 2015 de langverwachte resolutie van het Comité van Ministers van de Raad van Europa gepubliceerd: 
16-04-15 Resolutie Comité van Ministers bekendgemaakt
De in vage bewoordingen gestelde resolutie zorgde voor veel verwarring, maar deze politieke aanbeveling van de ministers doet niets af aan de geldigheid van het eerdere, juridische oordeel van de ECSR van 10 november 2014.

Een jaar later kwam de juridische verplichting voor gemeenten weer te vervallen door een merkwaardige, gezamenlijke uitspraak van de Raad van State en de CRvB (26 nov 2015) :
26-11-15  Uitspraken 'bed-bad-brood' opvang werpen ons terug in de tijd

Daarvoor in de plaats kwam een nieuwe, rechtstreeks bindende uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (28 juli 2016). Het Hof stelde op grond van art 3 EVRM vast dat de overheid ervoor moet zorgen dat ongedocumenteerde migranten niet in een situatie van extreme armoede belanden, iets wat nu juist door gemeentelijke BBB-voorzieningen kan worden voorkomen:
03-08-16  Europees Hof: 'Bed-bad-brood' voorkomt extreme armoede

De onderhandelingen tussen Rijk en gemeenten over een landelijke bed,bad,brood-regeling werden in november 2016 na ruim anderhalf jaar eenzijdig door staatssecretaris Dijkhoff afgebroken en de rijksfinanciering stopgezet: 
22-11-16  Onderhandelingen 'bed-bad-brood'-opvang afgebroken
Dijkhoff gaf als reden de weigering van een aantal gemeenten om hun eigen opvang te sluiten, wat ondermijnend zou werken op de effectieve terugkeer van uitgeprocedeerde asielzoekers.

Het standpunt van de regering, dat het bieden van BBB-voorzieningen mensen valse hoop geeft op een legaal verblijf en dat daarom het beëindigen van opvang nodig is om afgewezen asielzoekers te dwingen terug te keren naar hun land van herkomst, werd onderzocht in opdracht van Amnesty International en het Landelijk Ongedocumenteerden Steunpunt (LOS). Hun rapport, uitgebracht in mei 2017 onder de titel ‘Valse hoop of bittere noodzaak’, liet geen spaan heel van deze argumentatie van het Rijk: 
09-06-17  'Bed-bad-brood" is bittere noodzaak

Het VN Comité inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten (CESCR) vroeg in haar rapport (juni 2017) over de naleving van het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten (IVESCR, de ‘VN-tegenhanger’ van het Europees Sociaal Handvest) aandacht voor bed, bad en brood voor ongedocumenteerden. De overheid mag niet de voorwaarde stellen mee te werken aan terugkeer naar het land van herkomst om toegang te krijgen tot voeding, water en opvang; het minimale niveau van rechten in het Verdrag moet voor iedereen worden gegarandeerd:
28-06-17  Nederland schendt VN-verdrag Economische Sociale en Culturele Rechten

In het regeerakkoord van het nieuwe kabinet Rutte III (oktober 2017) kwam ook een passage over BBB voor: er komen 8 landelijke vreemdelingen voorzieningen (LVV's) onder toezicht van de DT&V en in samenwerking met gemeenten; opvang is slechts voor een ‘beperkte periode’, en het Rijk gaat ook weer (mee-)betalen:
12-10-17  INLIA ziet kansen in 'bed-bad-brood'-passage regeerakkoord

Over de uitwerking van dit akkoord gingen het ministerie van Justitie & Veiligheid en de Vereniging Nederlandse Gemeenten weer onderhandelen. Om zich te oriënteren op de werkwijzen en methodieken van de diverse gemeentelijke BBB-initiatieven die zouden moeten opgaan in de toekomstige LVV’s ging de nieuw-aangetreden staatssecretaris Mark Harbers op werkbezoek het land in, en zo kwam hij op 7 februari 2018 ook naar de de BBB+ van INLIA in Groningen:
08-02-18 Staatssecretaris Harbers op werkbezoek bij INLIA

Het zgn. ‘Groninger model’ kan goede resultaten laten zien; uit een onderzoek dat in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) van het ministerie van J&V door ProFacto is uitgevoerd blijkt dat juist de keuze voor 24-uurs opvang en begeleiding zorgt voor een stabiele, veilige leefsituatie en een goede mentale en fysieke gezondheid van vreemdelingen. Deze vorm van opvang biedt daarmee ook de beste kansen op het (door de Rijksoverheid beoogde) vertrek van vreemdelingen:
Pro Facto: 24-uurs bed-bad-brood-opvang met begeleiding biedt de beste kansen op het vertrek van vreemdelingen

Op 29 november 2018 tekenden de staatssecretaris en de VNG  een akkoord over de BBB; per 1 april 2019 beginnen in vijf gemeenten (Amsterdam, Rotterdam, Utrecht, Eindhoven en Groningen) pilots als Landelijke Vreemdelingen Voorziening. De kosten van deze LVV’s worden gedragen door het Rijk; daarvoor is de komende drie jaar in totaal € 59 mln uitgetrokken.
Ook gemeenten met BBB’s die (nog) geen LVV worden krijgen geld van het Rijk: met terugwerkende kracht stelt het ministerie voor 2018 € 12 mln beschikbaar; voor de jaren 2019-2021 is dat totaal € 9,3 mln. Verwacht wordt dat geleidelijk steeds meer gemeentelijke BBB-voorzieningen zullen sluiten, naarmate de LVV’s verder worden uitgerold over het land. Na vijf jaar zou er dan een landelijk dekkend netwerk moeten zijn.