Dossier Staatloosheid

 

Ieder mens heeft recht op een nationaliteit. Dat is vastgelegd in artikel 15 lid 1 van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens. En in lid 2 van dit artikel wordt bepaald dat aan niemand willekeurig zijn nationaliteit mag worden ontnomen en ook niet het recht mag worden ontzegd om van nationaliteit te veranderen.

Internationale verdragen
Om iets te doen aan de problematiek van mensen zonder nationaliteit, zogenaamde staatlozen, hebben de Verenigde Naties in 1954 het Verdrag betreffende de status van Staatlozen opgesteld (New York, 28 september 1954). Een staatloze wordt daarin gedefinieerd als 'een persoon die door geen enkele staat, krachtens diens wetgeving, als onderdaan wordt beschouwd'.  De VN wilden met dit verdrag de positie van staatlozen verbeteren, omdat velen van hen niet ook onder de definitie van het Vluchtelingenverdrag (Genève 1951) vallen. Het Hoge Commissariaat voor de Vluchtelingen van de VN (UNHCR) heeft ook een mandaat voor staatlozen, maar heeft maar beperkte mogelijkheden iets voor staatlozen te doen, naast de zorg voor zo'n 15 miljoen erkende vluchtelingen wereldwijd. In 2014 startte de UNHCR een Global Action Plan to End Statelessness by 2024

Om het aantal staatlozen te verminderen en staatloosheid te voorkomen werd vervolgens in 1961 het Verdrag tot Beperking der Staatloosheid (New York, 30 augustus 1961) opgesteld. Veel kinderen worden namelijk geboren zonder nationaliteit. In veel landen, zo ook in Nederland, verkrijg je een nationaliteit alleen automatisch als een van je ouders die nationaliteit bezit, en niet omdat je op het grondgebied van een bepaald land geboren bent. Staatloze ouders geven dan dus het staatloos zijn als het ware aan hun kinderen door. Er zijn 25 landen in de wereld (o.a. Syrië) waar wettelijk is bepaald dat de nationaliteit alleen via de vader aan een kind kan worden doorgegeven; als dan een vader die niet met de moeder is getrouwd het uit de relatie geboren kind niet wil erkennen wordt het kind staatloos. Ook als een staat uiteenvalt (denk aan de voormalige Sovjet-Unie of Joegoslavië) kan het gebeuren dat geen enkel ander land de burgers van zo'n niet meer bestaand land wil erkennen. Op allerlei manieren komen er zo dus steeds nieuwe staatlozen bij.

Nederland heeft deze beide internationale verdragen ondertekend (in respectievelijk 1962 en 1985), maar in ons land bestaat nog steeds geen wettelijke procedure om staatloosheid vast te stellen. Dat is 'de meest duidelijke omissie in de Nederlandse benadering van staatloosheid', aldus de Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen van de Verenigde Naties, die in 2011, vijftig jaar na de totstandkoming van het verdrag uit 1961, een onderzoek naar staatloosheid in Nederland instelde. 

'Staatloos' of 'nationaliteit onbekend'
In het UNHCR-rapport wordt een belangrijk knelpunt benoemd, nl. dat in de bevolkingsregistratie (de Gemeentelijke Basisadministratie - GBA, in 2014 vervangen door de Basisregistratie Personen - BRP) veel personen met 'nationaliteit onbekend' worden opgenomen, omdat bij inschrijving niet direct de nationaliteit kan worden vastgesteld. Staatloosheid moet namelijk "documentair worden aangetoond voordat tot registratie als zodanig kan worden overgegaan. Omdat staatloze personen doorgaans geen land hebben dat bereid of in staat is om dergelijke documentatie te verschaffen is het vaak onmogelijk om aan dit criterium te voldoen", aldus de UNHCR in de samenvatting van het rapport. Daarom worden veel meer mensen ingedeeld in de categorie 'nationaliteit onbekend' dan in de categorie 'staatloos'. 

Het is opmerkelijk dat er over de aantallen in die beide categorieën ook geen eenduidige informatie beschikbaar lijkt te zijn. In het rapport uit 2011 van de UNHCR wordt gesproken over 2.060 staatloze personen in Nederland, waaronder mensen van Molukse en Surinaamse herkomst en Roma. Het dagblad Trouw schreef in september 2016 dat er in de BRP 2.000 staatlozen zouden staan, maar dat het ministerie van Veiligheid en Justitie "nu uitgaat van 5.000 mensen zonder nationaliteit" en dat het UNHCR hun aantal "op wel 10.000" schat. In november 2018 schreef Trouw "Volgens de laatste cijfers van het ministerie van Veiligheid en Justitie staan 4.000 mensen als staatloos geregistreerd". In januari 2020 schreef het Parool in een kader bij een artikel getiteld 'Het lot van de staatloze vluchteling': "In Nederland staan 13.000 mensen geregistreerd als officieel staatloos en 43.000 mensen met een onbekende nationaliteit. Bij die laatste groep zitten ook mensen zonder nationaliteit, alleen hebben ze dat niet kunnen bewijzen". Het staat wel vast dat de aantallen in Nederland significant zijn gestegen door de komst van staatloze Palestijnen en Koerden die naar Nederland zijn gevlucht voor de burgeroorlog in Syrië.
Naar schatting van de UNHCR zijn er wereldwijd ongeveer 12 miljoen staatlozen, waarvan meer dan een half miljoen in Europa

Oproepen van deskundigen
Naast de UNHCR heeft ook de Nederlandse Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) in het rapport getiteld 'Geen land te bekennen' (2013) geconstateerd dat "in Nederland geen deugdelijke vaststelling van staatloosheid plaatsvindt, terwijl dit noodzakelijk is voor de effectuering van een aantal rechten uit het Verdrag betreffende de Status van Staatlozen uit 1954 en het Verdrag tot Beperking der Staatloosheid uit 1961. De commissie beveelt aan om een vaststellingsprocedure voor staatloosheid in het leven te roepen."
Het College voor de Rechten van de Mens zond in juli 2014 een brief aan staatssecretaris Teeven van Veiligheid en Justitie waarin er eveneens op werd aangedrongen in een vaststellingsprocedure te voorzien. Het College verwees daarbij naar een uitspraak (21 mei 2014) van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, waarin het belang van zo'n procedure werd onderschreven. Het College vroeg ook aan Teeven als verantwoordelijk bewindspersoon om een identiteitsdocument voor staatlozen te creëren; het ontbreken van een dergelijk document is namelijk in strijd met art. 27 van het Staatlozenverdrag uit 1954.

Wetsvoorstel Vaststellingsprocedure Staatloosheid
Toenmalig staatssecretaris Dijkhoff van Justitie stuurde 28 september 2016 een 'wetsvoorstel Vaststellingsprocedure Staatloosheid' naar de Tweede Kamer. Zes vluchtelingen- en mensenrechtenorganisaties (AI, ASKV, DCI, NJCM, VidK, VWN) en 3 juridisch deskundigen publiceerden op 25 nov 2016 een gezamenlijke reactie op het voorstel.  Zij zijn bezorgd dat de overheid geen verblijfsrecht wil koppelen aan de vaststelling van staatloosheid en daarmee ingaat tegen de adviezen van ACVZ, UNHCR en andere deskundigen.
De Raad van State bracht op 7 december 2017 haar wetgevingsadvies uit aan de regering, die zich echter sindsdien nog steeds beraadt op aanpassingen in het voorstel. Op 19 juli 2019 liet staatssecretaris Broekers-Knol in antwoord op kamervragen van GroenLinks weten dat "anders dan gehoopt, het aan de Kamer gecommuniceerde moment van indiening niet is gehaald".

Het VN- Mensenrechtencomité uit in zijn vijfde periodieke rapport over de mensenrechten in Nederland (25 juli 2019) kritiek op het wetsvoorstel omdat er geen verblijfsrecht wordt verbonden aan de vaststelling van staatloosheid. Ook de criteria voor kinderen van staatloze ouders om het Nederlanderschap te kunnen verkrijgen voldoen niet aan de internationale standaard met betrekking tot de belangen van het kind, aldus het VN-comité.

In maart 2020 publiceerde de ACVZ een brochure onder de titel 'Oproep tot een duurzaam migratiebeleid' in verband met het schrijven van verkiezingsprogramma's door politieke partijen. In een paragraaf over 'staatlozenbeleid' wijst de ACVZ opnieuw op het ontbreken van een procedure voor het vaststellen van staatloosheid, en pleit voor een verblijfsvergunning voor migranten van wie de staatloosheid is vastgesteld. De adviescommissie herhaalt ook haar aanbeveling uit 2013: "De eis van wettig verblijf voor het optierecht van staatloze kinderen die in Nederland zijn geboren moet worden geschrapt. Het wordt dan voor deze kinderen makkelijker om Nederlander te kunnen worden."

'Discretionair' of 'buiten-schuld' als mogelijke oplossing?
De IND voorkwam in maart 2019 dat er een principiële rechterlijke uitspraak zou komen over een staatloze Palestijn. Op het laatste moment werd een zaak bij de meervoudige kamer van de rechtbank ingetrokken, omdat de IND aangaf nog eens naar het dossier te willen kijken, nadat de DT&V onverwachts haar beoordeling had herzien. In dit soort dossiers wijzen de Immigratie- en Naturalisatiedienst en de Dienst Terugkeer en Vertrek namelijk naar elkaar; als de DT&V verklaart dat iemand voldoende zijn best heeft gedaan om Nederland te verlaten (door documenten proberen te verkrijgen waarmee hij kan terugkeren naar een land van herkomst) zou de IND op grond van dit 'zwaarwegend advies' van de DT&V moeten besluiten zo iemand ambtshalve een status op grond van het buitenschuld-beleid te verlenen. De staatssecretaris antwoordt op 8 april 2019 op de door kamerlid Groothuizen (D66) hierover gestelde vragen onder andere: "Belangrijk is dat de vreemdeling er alles aan doet om terug te keren en de benodigde documenten daartoe verzamelt. (...)  Een voorwaarde is bijvoorbeeld dat de vreemdeling een handgeschreven verklaring opmaakt, waarin hij de autoritetiten van zijn land van herkomst (of eerder verblijf) mededeelt zelfstandig te willen terugkeren. Een andere voorwaarde is dat de vreemdeling verschijnt op afspraken voor de presentatie in persoon bij de autoriteiten van zijn land van herkomst. Wanneer een vreemdeling niet voldoet aan deze voorwaarden, zal de DT&V niet overgaan tot een zwaarwegend ambtsadvies aan de IND. (...) Het feit dat een vreemdeling staatloos is, is niet op zichzelf een grondslag voor het verlenen van een buitenschuldvergunning."

Op 22 april 2020 heeft kamerlid Van Ojik (GL) opnieuw schriftelijke kamervragen gesteld over het nog steeds niet aan de Kamer voorleggen van een wetsvoorstel vaststelling staatloosheid. Op de vraag naar het, in afwachting van het wetsvoorstel, inzetten van de discretionaire bevoegdheid in zaken waarin staatloosheid "aannemelijk maar niet juridisch vastgesteld is" antwoordt de staatssecretaris op 8 juni 2020 dat "staatloosheid op zichzelf geen grond is voor rechtmatig verblijf" en dat de discretionaire bevoegdheid (die overigens sinds 1 mei 2019 niet meer bij de staatssecretaris maar bij de hoofddirecteur van de IND ligt) "niet gebruikt kan worden om situaties van vermeende staatloosheid op te lossen".

Gemeenten komen in actie
Uit onvrede over het almaar uitblijven van nationale wetgeving heeft een aantal Nederlandse gemeenten inmiddels zelf stappen gezet. Omdat erkende staatlozen die niet aan documenten kunnen komen wel bepaalde rechten hebben wordt nu opgeroepen om de vermelding in de gemeentelijke Basis Registratie Personen zo veel mogelijk te wijzigen van 'nationaliteit onbekend' naar 'staatloos'. Dat opent namelijk ook de weg naar een oplossing op termijn: het kunnen aanvragen van het Nederlanderschap na drie jaar legaal verblijf.
In de gemeenteraad van Utrecht werd op 23 mei 2019 een motie van de ChristenUnie aangenomen, waarin B&W werd opgeroepen "maximaal gebruik te maken van de uitvoeringsruimte en beleidsvrijheid" om de ruim 1.300 personen die in Utrecht staan geregistreerd als 'nationaliteit onbekend' te helpen en te ondersteunen bij de praktische belemmeringen die ze tegenkomen.
De gemeenteraad van Amsterdam nam op 19 juni 2019 unaniem een voorstel van de CU-fractie aan om de ruim 2.000 Amsterdammers met 'onbekende nationaliteit' te helpen bij het verkrijgen van de 'staatloos'-status; de gemeente kan bijvoorbeeld contact leggen met ambassades.
Op 30 oktober 2019 nam de gemeenteraad van Groningen op initiatief van de CU unaniem een motie aan met vergelijkbare bewoordingen als in Utrecht: het college wordt verzocht samen met andere grote gemeenten een onafhankelijke expertgroep op te zetten die de lokale uitvoeringspraktijk in lijn met het UNHCR-handboek moet brengen, en om inwoners met de status 'nationaliteit onbekend' (in de Groningse BRP staan ruim 800 meerderjarigen als zodanig geregistreerd) te helpen bij het verzamelen van bewijsstukken waarmee ze de status 'staatloos' kunnen verkrijgen. 
Ook in de gemeenten Nijmegen, Eindhoven, Rotterdam en Almere en zijn hierover inmiddels raadsvragen gesteld en/of moties ingediend.

Europees Hof voor de Rechten van de Mens
In 2018 deed het Europees Hof in Straatsburg een baanbrekende uitspraak in de zaak van een staatloze man die al tientallen jaren in Kroatië had verbleven, maar wiens verblijf nooit geregulariseerd was (Hoti vs Kroatië, 26 april 2018). Het Hof concludeerde dat er sprake was van een schending van art. 8 van het Europees Verdrag inzake de Rechten van de Mens, dat onder andere het recht op een gezins- en privé-leven inhoudt. Het Hof stelde dat de bewijslast voor staatloosheid niet eenzijdig bij de betreffende persoon ligt, maar óók bij de staat waar betrokkene langdurig verblijf heeft, en hield daarbij nadrukkelijk rekening met de onmogelijkheid van staatlozen om in sommige gevallen sluitend bewijs te leveren van hun staatloosheid.

In mei 2020 deed het EHRM wederom een belangwekkende uitspraak in een soortgelijke zaak (Keita vs Hongarije, 12 mei 2020). Het Hof tikte Hongarije op de vingers omdat het een staatloze man ruim 15 jaar in onzekerheid heeft gelaten, hetgeen negatieve gevolgen heeft gehad voor de opbouw van zijn privéleven. Dat de man inmiddels een verblijfsvergunning heeft in Hongarije laat onverlet dat Hongarije inbreuk heeft gemaakt op artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. De asielaanvraag van betrokkene was al in 2002 afgewezen; pas in 2015 werd hij erkend als staatloos en pas in 2017 kreeg hij een definitieve verblijfsstatus. Dat gebeurde pas nadat de eis van 'legaal verblijf', die jarenlang in de weg stond van de erkenning van dhr Keita als staatloze door het Hongaarse Constitutionele Hof was veroordeeld als ongrondwettig. Het Europees Hof stelde vast dat staatlozen zonder verblijfsvergunning in een buitengewoon schrijnende situatie verkeren, omdat ze als staatloze het land waar ze verblijven niet kunnen verlaten, maar wel langdurig gedwongen aan de zijlijn blijven staan.

De rol van de kerken
Voor de Wereldraad van Kerken (WCC), een bondgenootschap van 348 verschillende kerkgenootschappen in 120 landen, die samen meer dan een half miljard christenen tellen, is staatloosheid al sinds de oprichting van de Raad (in 1948 in Amsterdam) een belangrijk thema.
 
Tijdens een conferentie in Dacca, Bangladesh (december 2011) heeft de commissie voor internationale zaken van de Wereldraad van Kerken (CCIA) de kerken opgeroepen zich in te zetten voor de rechten van staatlozen. De commissie baseert zich daarbij op de twee al genoemde VN-verdragen en op de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, maar ook op de Bijbel:
“All human beings, irrespective of their race are created in God’s image and should therefore be respected. Likewise stateless people and minority/ethnic groups are God’s creation. Therefore we are bound to see that justice is done to them. (…)

Tijdens de 10e Assemblee van de Wereldraad in Busan (Zuid-Korea) in 2013 werden alle kerken en christenen opgeroepen tot een 'Pelgrimage van Gerechtigheid en Vrede'. Sindsdien is het bevorderen van de mensenrechten en het uitbannen van staatloosheid onderdeel van de gezamenlijke oecumenische inzet voor vrede en gerechtigheid, in solidariteit met de gemarginaliseerden. De Assemblee nam een uitvoerig Statement on the Human Rights of Stateless People aan. 

In september 2014 organiseerde de Wereldraad in samenwerking met de diaconale organisatie Kerk in Actie een oecumenische consultatie in Nederland, voorafgaand aan het Global Forum on Statelessness in Den Haag. De slotverklaring is door de WCC gepubliceerd onder de naam 'Den Dolder Recommendations' d.d. 14 sept 2014.

Tijdens een WCC conferentie over staatloosheid in Europa, in september 2017 in Berlijn, werden drie concrete stappen vastgesteld om staatloosheid te bestrijden:
♦ prevention of statelessness : door ondertekening en uitvoering van de beide VN-verdragen inzake staatloosheid: kerken wordt gevraagd hun regeringen daarop aan te spreken.
♦ reduction of statelessness : o.a. door het adequaat registreren van geboorte en doop, om te voorkomen dat kinderen staatloos raken.
♦ protection of stateless people : juist omdat kerken in hun diaconale werk aan de rand van de samenleving vaak het eerste contact leggen met vluchtelingen en migranten, kunnen ze bijdragen aan de bescherming van staatlozen.

De Churches' Commission for Migrants in Europe (CCME) en de Conference of European Churches (CEC) hebben het 'Den Dolder' document ook onderschreven en hun lidkerken in 2017 opgeroepen om zich actief in te zetten voor de strijd tegen staatloosheid.

Petitie
Omdat al jarenlang, maar nog steeds tevergeefs, wordt gepleit voor een adequate regeling om staatloosheid vast te stellen zijn UNHCR Nederland, het ASKV/Steunpunt Vluchtelingen in Amsterdam en het Institute on Statelessness and Inclusion eind 2019 een petitie gestart. Het doel is de politiek hiermee op te roepen een einde te maken aan staatloosheid in Nederland, zodat de duizenden mensen die nu als 'staatloos' of 'nationaliteit onbekend' staan geregistreerd eindelijk volwaardig mee kunnen doen in onze maatschappij. 
INLIA heeft deze petitie ondertekend en roept u op dat ook te doen: teken hier de petitie.
 

Publicaties en documenten, in chronologische volgorde:
UNHCR: Rapport 'Staatloosheid in Nederland' gepubliceerd november 2011 (80 pag's pdf-bestand, 1,5 MB)
Beleidsreactie van de Nederlandse regering op het UNHCR-rapport, d.d. 20 augustus 2012 (15 pag's pdf-bestand, 1,1 MB)

World Council of Churches: communiqué van de 'CCIA Consultation on Human RIghts for Stateless People;  Dhaka, Bangladesh', 18 december 2011 (link naar de Engelstalige website van de WCC)

ACVZ: Beleidsadvies 'Waar een wil is maar geen weg', over de toepassing van het beleid voor vreemdelingen die buiten hun schuld niet zelfstandig uit Nederland kunnen vertrekken, gepubliceerd op 1 juli 2013 (125 pag's pdf-bestand, 3,2 MB) 

World Council of Churches: 'Communiqué on Stateless People' d.d. 5 maart 2013, gepubliceerd na afloop van een internationale consultatie in Washington D.C. (link naar Engelstalige website van de WCC) 

World Council of Churches: Statement on the Human RIghts of Stateless People, adopted by the WCC 10th Assembly, Busan (Zuid-Korea) d.d. 8 november 2013 (link naar de Engelstalige website van de WCC)

ACVZ: Beleidsadvies 'Geen land te bekennen'  d.d. 4 december 2013 (112 pag's pdf-bestand, 1,6 MB)
Beleidsreactie van de Nederlandse regering op het ACVZ-advies d.d. 10 september 2014 (5 pag's pdf-bestand)

College voor de Rechten van de Mens: brief 'Staatloosheid in Nederland' aan staatssecretaris Fred Teeven van Veiligheid en Justitie d.d. 13 juli 2014 (3 pag's pdf-bestand)

World Council of Churches: 'The Den Dolder Recommendations to Protect the Stateless and End Statelessness', message from the international ecumenical consultation in Den Dolder, The Netherlands, 12-14 September 2014 (2 pag's Engelstalig pdf-bestand)

Ministerie van Justitie & Veiligheid: IND rapport 'Staatloosheid: Een Mondiaal Probleem', september 2016 (162 pag's pdf-bestand, 1,3 MB)

ACVZ: Advies wetsvoorstel Vaststellingsprocedure Staatloosheid d.d. 25 november 2016 (9 pag's pdf-bestand)

Gezamenlijke reactie van AI, ASKV, DCI, NJCM, VidK, VWN, dr Swider, dr Vlieks en prof mr Rodrigues op wetsvoorstel vaststellingsprocedure staatloosheid d.d. 25 november 2016 (8 pag's pdf-bestand)

World Council of Churches: persbericht 'Ending statelessness in Europe is high priority for realizing human rights', Berlijn 11 september 2017 (link naar Engelstalige website van de WCC)

CEC en CCME: Invitation to members  to engage in the struggle against statelessness d.d. 25 november 2017 (2 pag's Engelstalig pdf-bestand)

Europees Hof voor de Rechten van de Mens: Uitspraak in de zaak Hoti vs Kroatië d.d. 26 april 2018 (43 pag's Engelstalig pdf-bestand)

Antwoorden op schriftelijke kamervragen van Groothuizen (D66) over 'IND voorkomt principiële uitspraak over staatlozen in Nederland' d.d. 8 april 2019 (4 pag's pdf-bestand)

Motie 'Van Nationaliteit Onbekend naar Staatloos', aangenomen in de gemeenteraad van Utrecht d.d. 23 mei 2019 (2 pag's pdf-bestand)

VN Mensenrechtencomité: 'Concluding observations on the fifth periodic report of The Netherlands',  publicatiedatum 25 juli 2019 (4 pag's Engelstalig pdf-bestand)

Motie 'Nationaliteit onbekend', aangenomen in de gemeenteraad van Groningen d.d. 30 oktober 2019 (2 pag's pdf-bestand)

European Migration Network (EMN) rapport 'Statelessness in the European Union',  januari 2020 (18 pag's Engelstalig pdf-bestand, 310 kB)

ACVZ notitie 'Oproep tot een duurzaam migratiebeleid', uitgebracht aan de programmacommissies van de politieke partijen, 17 maart 2020 (pdf-bestand, 26 pag's)

Europees Hof voor de Rechten van de Mens: Uitspraak in de zaak Keita vs Hongarije d.d. 12 mei 2020 (link naar Engelstalige databank van het EHRM)|

Antwoorden op schriftelijke kamervragen van Van Ojik (GL) over 'Het uitblijven van een wet inzake de vaststelling van staatloosheid' d.d. 8 juni 2020 (2 pag's pdf-bestand)

 

Nieuwsberichten over staatloosheid:

18-05-20  Europees Hof: langdurige staatloosheid strijdig met art 8 EVRM
21-02-20  'Je leeft, maar kunt niet bewijzen dat je bestaat'
10-01-20  Kamervragen over Chun, 'de man die niet bestaat'
19-06-19  Gemeenten gaan staatlozen helpen
31-05-19  Als, had, dan, hoe het Nederlanderschap Valentin ontglipte
07-05-18  Baanbrekende uitspraak EHRM over staatloosheid
30-09-14  'Staatloosheid is falen van overheden en in strijd met Gods wil'
20-08-12  Kerken komen op voor staatlozen
04-01-11  Rechtbank Zwolle: Nederlandse nationaliteit voor staatloze kinderen
 

Meer informatie is ook te vinden op de volgende websites:
European Network on Statelessness (ENS)
Institute on Statelessness and Inclusion (ISI)
European Migration Network - Platform on Statelessness (Europese Unie)
#IBELONG Campaign to End Statelessness (UNHCR)
Public Interest Litigation Project van het NJCM (PILP)
Verblijfblog (VU Amsterdam)